讓農民利益不受損 解讀農村土地制度改革八大亮點
更新時間：2015-1-19 8:49:05 來源：人民網-財經頻道
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人民網北京1月19日電 （賈興鵬 實習生 李易）日前，中央印發了有關農村土地制度改革試點的工作意見，此舉意味著，農村土地改革進入新階段。對此，人民網財經記者獨家專訪了參與農村土地制度改革試點有關問題研討的專家，中國人民大學公共管理學院副院長、土地管理系教授嚴金明。
本次農村土地制度改革試點提出，將完善土地征收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，完善農村宅基地制度。嚴金明認為，改革的一大背景是現在土地增值收益中，農民得到的補償總體來說偏低，好多地方農民權益得不到應有保障。
因此，這三項制度對農民來說，是利好政策，這意味著，農民的權益能得到更好保障。此外，農民能在新型城鎮化過程之中、在農業現代化過程之中能分享到更多土地的增值收益。
同時，解讀農村土地制度改革試點工作意見，嚴金明認為有八大亮點。
亮點1：探索多元的土地征收制度
探索多元的土地征收制度，這是第一次由中央高層在文件規定里首次提出。嚴金明介紹，目前我國的征收制度基本上是按照土地管理法來實施的，在土地征收的方式、補償的標準方面，基本上全國法律規定是相同的。比如說，征地補償標準，土地管理法規定了給農民補償的具體標準，即土地補償費和土地安置補助費，這兩塊加起來，不超過土地前三年平均產值的30倍，這是法律規定的標準。
但這個標準在很多地方很難實行，已經名存實亡。全國區域差異很大，經濟發展水平不平衡，土地本身區位性很大，如果按照農業種糧的用途進行補償，就存在著很大爭論。嚴金明表示，全國一些地方都在探討各種方式，如提高補償標準、市場化補償、自征自用、留地安置、入股分紅等。國家這么大，提出多元，多方面的探索，這是一個實事求是、符合實際的創新，有利于在推進城鄉一體化進程中保障農民失地不失業、失地不失利、失地不失權。
亮點2：宅基地可自愿有償退出
嚴金明表示，以前宅基地一般是不能流轉的，以前即使退出，宅基地一般也沒有“有償”，退就退了，視為放棄。現在有些地方違背發展規律，超越發展階段，在城鎮化過程之中，農民有的“被上樓”，“被上樓”就是強制農民退出宅基地，有些農民其實是不情愿的。而現在提出宅基地可自愿有償退出，這是一大亮點。所以，在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。為此，尊重農民自行演生適合他們需要的土地制度，依法、自愿、有償、平等，順勢而為。
亮點3：探索制定土地征收目錄
按照憲法和土地管理法規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地。但它的前提條件一定要注意是公共利益。實際上，現在的一切建設，無論是公共的，還是非公共的，都是走的征地。
然而，即使一般認為是公益性的教育、醫療、衛生，現在的情況也發生了改變。比如有的是盈利性的貴族學校，有的是高收費的幼兒園，完全以盈利為目的的教育，就不能說也走征地這個方式。還有像針對高收入群體的高收費醫院，這一些可能就要排除在土地征收范圍之外了。
嚴金明表示，制定了土地征收目錄，未來的征地范圍可能要縮小，征地的目錄將來要確定它的原則，確定制定征地目錄的具體方式和方法，列舉出具體哪一些屬于征地范圍，這樣就會比較明確了。
亮點4：可復制、可推廣
這次的改革不是就改革談改革，不是就這個地方談這個地方，而是試點做出來的經驗要具有可復制性、可推廣性。因此，嚴金明認為，相對于以前僅在部分區域或地方開展的改革，本次的試點的示范性會更強，影響效果會更大。改革成功的經驗就會為《土地管理法》以及相關法律法規的修訂提供強有力的支撐。
亮點5：更高層次提出同權同價、流轉順暢、收益共享
嚴金明認為，讓農村集體經營性建設用地同權同價不是首次提出來，雖然一直都在提，一直都在沿著這個方向努力，但一直沒有改到位，一直沒有實現。本次以習近平總書記為組長的深改領導小組，從更高層次提出來要同權同價、流轉順暢、收益共享，這就為統一城鄉建設用地市場提出明確的目標。
亮點6：建立社會穩定風險評估
嚴金明認為，現在征地矛盾很多，一些地方沖突很大，社會影響惡劣，在新聞報道中屢見不鮮。而征地糾紛的主要原因就是農民利益得不到保障，在利益平衡，利益分配等方方面面，不公開、透明等。
因此建立社會穩定的風險評估很有必要，比如征這塊地，要進行社會穩定風險評估，要評估會不會帶來風險，這也是為了杜絕征地拆遷事故頻發的一個新亮點。
亮點7：問題導向和底線思維
嚴金明認為，農村土地制度的改革其實也是“摸著石頭過河”，為此就必須“摸清”農村土地制度現在存在哪些問題，分析問題產生的原因，從而解決問題。農村土地管理制度改革的關鍵是土地收益分配的合理化問題，目前社會分配是我國可持續發展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標，農地非農化過程中土地增值收益分配是收入分配里的一個重要領域，存在不少問題，改革十分迫切。
善用底線思維，就是這個“摸索”的過程需要守住底線、防患未然,，才能掌握改革實踐的主動權。現在底線已經明確，就是堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進農村土地制度改革。農村土地制度改革“三條底線”都很重要，但“農民利益不受損”這條底線，尤其需要引起全社會高度重視，絕不能依靠權力突破這條底線，這是農村土地制度改革能否向縱深推進的一大關鍵。只有這樣，農村土地制度改革才能得到農民的理解和支持。
堅持問題導向和底線思維，以前也說過，不是沒有，但是這次改革試點把它作為這個方面的一個大原則，更加強化了問題和底線意識，是一大亮點。
亮點8：允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規
嚴金明認為，以往很多改革，都是在現有的法律基礎之上去改的，但大的改革很可能就要突破現有的法律法規，這是以往改革的最大難點，好多地方因此改革不下去。
這次提出來，試點涉及突破相關法律條款，由國務院提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規條款。嚴金明表示，以前沒有這樣明確來說，也不敢說，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規。其實，安徽小崗村當年土地家庭聯產承包責任制的改革和深圳當年的城鎮土地使用制度改革，就是在突破當時法律法規架構下進行的。
嚴金明認為，判斷改革成敗的標準不一定是已有的法律，而應該是法理，看是否符合法理的本質和法律的精神。改革就要破除阻礙生產力發展的生產關系以及上層建筑的法律制度，應該鼓勵勇于探索、大膽探索，允許探索中采取的解決新問題、新情況的措施辦法，以有利于生產力的發展和有利于農民增加收入為標準，少評論、少指責、少追究，并給機會允許改進完善。因此可以這么說，這次農村土地改革的力度更大，環境更寬松。
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本次農村土地制度改革試點提出，將完善土地征收制度，建立農村集體經營性建設用地入市制度，完善農村宅基地制度。嚴金明認為，改革的一大背景是現在土地增值收益中，農民得到的補償總體來說偏低，好多地方農民權益得不到應有保障。
因此，這三項制度對農民來說，是利好政策，這意味著，農民的權益能得到更好保障。此外，農民能在新型城鎮化過程之中、在農業現代化過程之中能分享到更多土地的增值收益。
同時，解讀農村土地制度改革試點工作意見，嚴金明認為有八大亮點。
亮點1：探索多元的土地征收制度
探索多元的土地征收制度，這是第一次由中央高層在文件規定里首次提出。嚴金明介紹，目前我國的征收制度基本上是按照土地管理法來實施的，在土地征收的方式、補償的標準方面，基本上全國法律規定是相同的。比如說，征地補償標準，土地管理法規定了給農民補償的具體標準，即土地補償費和土地安置補助費，這兩塊加起來，不超過土地前三年平均產值的30倍，這是法律規定的標準。
但這個標準在很多地方很難實行，已經名存實亡。全國區域差異很大，經濟發展水平不平衡，土地本身區位性很大，如果按照農業種糧的用途進行補償，就存在著很大爭論。嚴金明表示，全國一些地方都在探討各種方式，如提高補償標準、市場化補償、自征自用、留地安置、入股分紅等。國家這么大，提出多元，多方面的探索，這是一個實事求是、符合實際的創新，有利于在推進城鄉一體化進程中保障農民失地不失業、失地不失利、失地不失權。
亮點2：宅基地可自愿有償退出
嚴金明表示，以前宅基地一般是不能流轉的，以前即使退出，宅基地一般也沒有“有償”，退就退了，視為放棄。現在有些地方違背發展規律，超越發展階段，在城鎮化過程之中，農民有的“被上樓”，“被上樓”就是強制農民退出宅基地，有些農民其實是不情愿的。而現在提出宅基地可自愿有償退出，這是一大亮點。所以，在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。為此，尊重農民自行演生適合他們需要的土地制度，依法、自愿、有償、平等，順勢而為。
亮點3：探索制定土地征收目錄
按照憲法和土地管理法規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地。但它的前提條件一定要注意是公共利益。實際上，現在的一切建設，無論是公共的，還是非公共的，都是走的征地。
然而，即使一般認為是公益性的教育、醫療、衛生，現在的情況也發生了改變。比如有的是盈利性的貴族學校，有的是高收費的幼兒園，完全以盈利為目的的教育，就不能說也走征地這個方式。還有像針對高收入群體的高收費醫院，這一些可能就要排除在土地征收范圍之外了。
嚴金明表示，制定了土地征收目錄，未來的征地范圍可能要縮小，征地的目錄將來要確定它的原則，確定制定征地目錄的具體方式和方法，列舉出具體哪一些屬于征地范圍，這樣就會比較明確了。
亮點4：可復制、可推廣
這次的改革不是就改革談改革，不是就這個地方談這個地方，而是試點做出來的經驗要具有可復制性、可推廣性。因此，嚴金明認為，相對于以前僅在部分區域或地方開展的改革，本次的試點的示范性會更強，影響效果會更大。改革成功的經驗就會為《土地管理法》以及相關法律法規的修訂提供強有力的支撐。
亮點5：更高層次提出同權同價、流轉順暢、收益共享
嚴金明認為，讓農村集體經營性建設用地同權同價不是首次提出來，雖然一直都在提，一直都在沿著這個方向努力，但一直沒有改到位，一直沒有實現。本次以習近平總書記為組長的深改領導小組，從更高層次提出來要同權同價、流轉順暢、收益共享，這就為統一城鄉建設用地市場提出明確的目標。
亮點6：建立社會穩定風險評估
嚴金明認為，現在征地矛盾很多，一些地方沖突很大，社會影響惡劣，在新聞報道中屢見不鮮。而征地糾紛的主要原因就是農民利益得不到保障，在利益平衡，利益分配等方方面面，不公開、透明等。
因此建立社會穩定的風險評估很有必要，比如征這塊地，要進行社會穩定風險評估，要評估會不會帶來風險，這也是為了杜絕征地拆遷事故頻發的一個新亮點。
亮點7：問題導向和底線思維
嚴金明認為，農村土地制度的改革其實也是“摸著石頭過河”，為此就必須“摸清”農村土地制度現在存在哪些問題，分析問題產生的原因，從而解決問題。農村土地管理制度改革的關鍵是土地收益分配的合理化問題，目前社會分配是我國可持續發展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標，農地非農化過程中土地增值收益分配是收入分配里的一個重要領域，存在不少問題，改革十分迫切。
善用底線思維，就是這個“摸索”的過程需要守住底線、防患未然,，才能掌握改革實踐的主動權。現在底線已經明確，就是堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進農村土地制度改革。農村土地制度改革“三條底線”都很重要，但“農民利益不受損”這條底線，尤其需要引起全社會高度重視，絕不能依靠權力突破這條底線，這是農村土地制度改革能否向縱深推進的一大關鍵。只有這樣，農村土地制度改革才能得到農民的理解和支持。
堅持問題導向和底線思維，以前也說過，不是沒有，但是這次改革試點把它作為這個方面的一個大原則，更加強化了問題和底線意識，是一大亮點。
亮點8：允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規
嚴金明認為，以往很多改革，都是在現有的法律基礎之上去改的，但大的改革很可能就要突破現有的法律法規，這是以往改革的最大難點，好多地方因此改革不下去。
這次提出來，試點涉及突破相關法律條款，由國務院提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規條款。嚴金明表示，以前沒有這樣明確來說，也不敢說，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律法規。其實，安徽小崗村當年土地家庭聯產承包責任制的改革和深圳當年的城鎮土地使用制度改革，就是在突破當時法律法規架構下進行的。
嚴金明認為，判斷改革成敗的標準不一定是已有的法律，而應該是法理，看是否符合法理的本質和法律的精神。改革就要破除阻礙生產力發展的生產關系以及上層建筑的法律制度，應該鼓勵勇于探索、大膽探索，允許探索中采取的解決新問題、新情況的措施辦法，以有利于生產力的發展和有利于農民增加收入為標準，少評論、少指責、少追究，并給機會允許改進完善。因此可以這么說，這次農村土地改革的力度更大，環境更寬松。
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